Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge ha, essenzialmente due obiettivi:

          1) eliminare i molti elementi di confusione introdotti dal Governo Berlusconi, nella scorsa legislatura, con gli interventi di cui al decreto-legge n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003, che hanno gravato i consorzi di garanzia collettiva fidi (confidi) di oneri impropri, mettendo a rischio un sistema di garanzie che è il più esteso d'Europa e che funziona in modo efficiente a sostegno delle piccole e medie imprese (PMI);

          2) introdurre opportuni strumenti di consolidamento del sistema, allo scopo di ottenere il riconoscimento della garanzia mutualistica e in generale delle garanzie (sia reali sia individuali) rilasciate dai confidi come strumento di riduzione del rischio di credito ai fini dell'Accordo di Basilea, nel testo definitivo del giugno 2004.

      In relazione all'esigenza di stabilire nuove forme di accordo tra banca e impresa per sostenere la crescita, all'articolo 1 si prevede che i confidi possano garantire l'acquisizione di partecipazioni al capitale di PMI da parte di banche o di altri intermediari finanziari: finalità estremamente rilevante data la necessità di correggere lo squilibrio finanziario delle piccole imprese - come noto eccessivamente indebitate - favorendone la capitalizzazione, la quale potrà positivamente incidere sui rating previsti da «Basilea 2».
      In tale caso, oggetto della garanzia è il valore della partecipazione medesima e i confidi sono chiamati a intervenire qualora il capitale si riduca o si determini una

 
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minusvalenza al momento della cessione della partecipazione. Alcuni confidi già oggi garantiscono tale tipologia di operazioni. La garanzia dei confidi sulle partecipazioni ha alcuni significativi vantaggi sia per l'impresa che per l'istituto che eroga il finanziamento: il credito all'impresa resta ben distinto dalle garanzie personali dell'imprenditore; i finanziamenti ottenuti come «prestiti partecipativi» consentono di allungare verso il medio-lungo termine la scadenza dei finanziamenti, che così possono essere oggetto di securitization.
      Il citato decreto-legge n. 269 del 2003 ha stabilito che l'unica attività consentita ai confidi è la prestazione della garanzia collettiva o la prestazione dei servizi ad essa «connessi o strumentali»: all'articolo 2 si propone, in alternativa, l'espressione «servizi connessi e complementari». Tale espressione non estende l'oggetto sociale e meglio esprime l'attività tipica svolta dai confidi.
      In una prospettiva di miglioramento della prestazione della garanzia da parte dei confidi, si avverte il bisogno non solo di servizi che siano un mezzo per l'esercizio della garanzia stessa, ma di servizi che consentano di integrare e di completare la dazione di garanzia.
      Secondo il dettato dell'articolo 29 della legge n. 317 del 1991, i consorzi, le società consortili e le cooperative che hanno come scopo sociale l'attività di prestazione di garanzie collettive possono svolgere attività di informazione, consulenza, assistenza alle imprese consorziate per il reperimento e il migliore utilizzo delle fonti finanziarie, nonché la prestazione di servizi per migliorare la gestione finanziaria delle imprese medesime: sono questi servizi «funzionali» alla stessa valutazione di rischio su cui si basa la prestazione di garanzia, ma a questa non direttamente connessi né strumentali.
      Proprio in considerazione delle competenze e delle professionalità presenti nei confidi, per rafforzare l'attività di controllo dei rischi connessi all'attività di finanziamento, secondo i criteri stabiliti dall'Accordo internazionale sui requisiti patrimoniali delle banche, elaborato dal Comitato di Basilea, all'articolo 15 si propone che i confidi possano svolgere attività di valutazione del merito di credito a favore delle imprese ad essi aderenti e delle imprese consorziate o socie di questi ultimi.
      L'Accordo di Basilea prevede infatti, per il calcolo del coefficiente prudenziale tra patrimonio di vigilanza (capitale accantonato) e capitale erogato, che le banche possano seguire un criterio «standard» (Standard Approach), con l'impiego di rating di agenzie esterne specializzate nella valutazione del merito di credito della clientela affidata, in base ai quali si applicano coefficienti prudenziali standard predefiniti dall'Autorità di vigilanza; in alternativa, applicando il cosiddetto «Advanced Approach», le banche possono utilizzare rating interni, con sistemi complessi di valutazione e di classificazione della clientela, per stimare direttamente il coefficiente prudenziale da applicare per il calcolo del capitale da accantonare in relazione all'esposizione.
      Le banche italiane di maggiori dimensioni dovranno necessariamente ricorrere all'Advanced Approach, che prevede l'utilizzo di rating interni, essendo in Italia molto limitata la clientela provvista di rating di agenzie specializzate; è probabile, viceversa, che le banche di minore standard finanziario, non avendo le competenze e le dotazioni necessarie per utilizzare i sistemi più avanzati di calcolo del rischio di credito, e non disponendo di rating esterni, possano essere sottoposte dall'autorità di vigilanza a un adeguamento patrimoniale maggiore, con l'inevitabile conseguenza di un maggiore costo del credito derivante dalla restrizione finanziaria. L'attribuzione ai confidi delle competenze in tema di valutazione del merito di credito consente di disporre di una rete ampia di soggetti con la professionalità e le necessarie informazioni per la valutazione della clientela affidata.
      L'articolo 3 prevede espressamente, per il settore dell'artigianato, un sistema di controgaranzia a livello regionale: ciò in considerazione del fatto che tutte le competenze
 
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in materia di artigianato sono attribuite alle regioni.
      I commi 32 (che novella l'articolo 155 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 385 del 1993) e 57 dell'articolo 13 del decreto-legge n. 269 del 2003 dettano norme per disciplinare l'evoluzione dei confidi verso il modello dell'intermediario finanziario ex articolo 107 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 385 del 1993.
      Il modello proposto dalla riforma configura due categorie di confidi:

          1) confidi «minori», iscritti in un'apposita sezione dell'articolo 106 del citato testo unico, con un'operatività sostanzialmente limitata a quella attuale (garanzia collettiva fidi);

          2) intermediari che possono essere iscritti nell'elenco speciale di cui all'articolo 107 del citato testo unico, purché in possesso di requisiti dimensionali e patrimoniali ad hoc. Tali soggetti potrebbero esercitare, prevalentemente in favore dei soci, oltre alla garanzia collettiva dei fidi (che rimarrebbe comunque l'attività prevalente), anche alcune attività di garanzia nei confronti dello Stato e di gestione di fondi pubblici di agevolazione. Solo in via residuale (nella misura massima stabilita dalla Banca d'Italia) potrebbero esercitare le altre attività finanziarie riservate agli intermediari iscritti nell'elenco di cui al medesimo articolo 107.

      In via transitoria, il decreto-legge n. 269 del 2003 prevede che i confidi in possesso di requisiti dimensionali dimezzati rispetto a quelli fissati in via ordinaria possano iscriversi «volontariamente» all'elenco speciale di cui al citato articolo 107. Detti soggetti possono richiedere l'iscrizione nell'elenco nel termine di diciotto mesi dalla data di entrata in vigore del decreto-legge e hanno tre anni di tempo dall'iscrizione per adeguarsi ai requisiti minimi richiesti in via ordinaria. I confidi iscritti in via provvisoria in base alla disciplina recata dal comma 57 dell'articolo 13 del medesimo decreto-legge, oltre alla prevalente attività di garanzia collettiva dei fidi, possono svolgere, esclusivamente nei confronti delle imprese consorziate o socie, l'attività di prestazione di garanzie a favore dell'amministrazione finanziaria e attività legate alla gestione di fondi pubblici di agevolazione creditizia; resterebbe in ogni caso esclusa la possibilità di svolgere le altre attività riservate agli intermediari finanziari iscritti nell'elenco speciale. I confidi che gestiscono fondi pubblici di agevolazione possono, in base alla riforma, continuare a gestirli fino a non oltre cinque anni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 269 del 2003 (fino allo stesso termine i confidi possono continuare a prestare garanzie a favore dell'amministrazione finanziaria dello Stato al fine dell'esecuzione dei rimborsi di imposte alle imprese consorziate o socie).
      In sostanza, si prevede per i confidi una disciplina differenziata per l'iscrizione nell'elenco speciale del citato testo unico, con norme «transitorie» che sembrano avere l'obiettivo di far ricadere, obbligatoriamente e in tempi brevi, un numero rilevante di confidi nella disciplina dettata dall'articolo 107 del citato testo unico bancario.
      Questo implica che un numero rilevante di confidi, iscritti all'elenco speciale di cui al citato articolo 107, siano sottoposti a vincoli molto forti: dalla vigilanza prudenziale della Banca d'Italia a tutta una serie di obblighi previsti per questo tipo di intermediari; molti di tali obblighi - ad esempio l'assoggettamento alla normativa antiriciclaggio - sono già assolti dai soggetti che accordano il credito a monte della garanzia.
      La nuova disciplina potrebbe costituire un peso insopportabile per tutti o quasi i confidi; paradossalmente, tra l'altro, i vincoli sono associati al divieto di svolgere altre operazioni riservate agli intermediari finanziari; tali vincoli rischiano di compromettere le capacità di sviluppo proprio di quella parte del sistema dei confidi che, in un periodo di tempo adeguato, potrebbero essere in grado di trasformarsi in intermediari finanziari con l'iscrizione volontaria nell'elenco speciale.

 
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      Con l'articolo 4 si propone di favorire una graduale trasformazione dei confidi in intermediari finanziari, prevedendo l'obbligo di iscrizione nell'elenco speciale per quei confidi che integrino contemporaneamente i requisiti determinati in via generale dal Ministro dell'economia e delle finanze per l'iscrizione nell'elenco speciale e quelli determinati, sempre con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, per intermediari che rilascino, in via esclusiva o prevalente, garanzie (attualmente fissati con decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica 2 aprile 1999, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 86 del 14 aprile 1999). Si propone ciò anche in considerazione del fatto che i confidi iscritti nell'elenco speciale sarebbero comunque tenuti, in quanto prestatori esclusivi o prevalenti di garanzia, al rispetto di entrambi i decreti.
      Inoltre, si prevede che i confidi iscritti ai sensi dell'articolo 107 del citato testo unico possano svolgere in via non prevalente ogni altra attività riservata agli intermediari finanziari ai sensi dell'articolo 106 e seguenti del medesimo testo unico.
      All'articolo 5 si propone un ampliamento del periodo transitorio a sette anni, tenuto conto dell'esigenza di garantire un'evoluzione progressiva del sistema confidi.
      L'articolo 6 ripristina parte del testo dell'articolo 155 del citato testo unico, successivamente modificato. Il testo modificato prevede che ai confidi si applichino le disposizioni della normativa antiriciclaggio, che prima escludeva i confidi; una costosa duplicazione di controlli, considerato che le banche alle quali in ogni caso i confidi devono fare riferimento svolgono già questa complessa verifica.
      Il comma 55 dell'articolo 13 del decreto-legge n. 269 del 2003 consente ai confidi già costituiti di continuare a gestire fondi pubblici di incentivazione per altri cinque anni e di prestare garanzia a favore dello Stato al fine di eseguire i rimborsi di imposta alle imprese consorziate o socie entro lo stesso termine. L'articolo 7 della proposta di legge consente di salvaguardare le convenzioni in essere con le regioni, con le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e con gli altri enti pubblici; in ogni caso la limitazione introdotta dal decreto-legge non si applica qualora le attività previste nel medesimo comma rientrino tra le materie di esclusiva competenza delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano.
      Il Fondo di garanzia per le PMI (previsto dalla legge n. 662 del 1996, cosiddetto «Fondo Bersani») ha svolto, sinora, un ruolo essenziale nel sistema confidi; il Governo, con il decreto-legge n. 347 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 39 del 2004, lo ha riformato in modo sostanziale, sostituendolo, in una formulazione confusa, con una nuova società pubblico-privata che dovrebbe subentrare ai Fondi PMI e ad Artigiancassa. Si tratta di una riforma in contrasto con il dettato costituzionale per quanto riguarda il comparto specifico dell'artigianato: è questa infatti materia di legislazione esclusiva delle regioni, che hanno piena potestà legislativa e regolamentare in materia. Senza dire che trasformare un fondo pubblico in società per azioni (spa) determinerà costi aggiuntivi per l'intero sistema, perché per remunerare adeguatamente il capitale tale società dovrà accordare garanzie a prezzi di mercato, con una generale restrizione del credito per le PMI e per l'artigianato.
      La conseguenza più seria della riforma del Fondo attuata dal Governo è che il Fondo, costituito come spa, non è rifinanziabile senza incorrere in una procedura di infrazione dell'Unione europea per violazione delle norme in materia di aiuti alle imprese. Infatti la riforma prevede che il Fondo sia conferito come capitale della spa: un rifinanziamento del Fondo sarebbe, pertanto una ricapitalizzazione della spa. L'articolo 8 della proposta di legge prevede pertanto l'abrogazione dei commi 25, 26 e 27 dell'articolo 13 del decreto-legge n. 269 del 2003.
      Scopo principale della presente proposta di legge è delineare una riforma diretta a rafforzare l'operatività dei confidi in relazione all'evoluzione prevista da Basilea 2 per il sistema del credito, e alla revisione dei criteri di calcolo dei coefficienti di capitalizzazione minima delle banche. Si vuole, in sostanza, introdurre nel nostro ordinamento norme che consentano il riconoscimento dell'attività tipica dei confidi (prestazione di garanzie collettive alle PMI associate) - ai fini di Basilea 2 - come strumento di riduzione del rischio di credito.
      Per realizzare tali finalità, la proposta di legge prevede che la controgaranzia del Fondo Bersani concessa ai confidi sia a titolo gratuito e copra i finanziamenti concessi a PMI «economicamente e finanziariamente sane» di durata non inferiore a diciotto mesi e non superiore a dieci anni.
      Tale garanzia - con la riforma proposta - è diretta, esplicita, incondizionata e irrevocabile ed è concessa a valere sulle risorse del Fondo in misura non superiore al 90 per cento dell'importo di ciascuna operazione. Nei limiti di tale importo, la garanzia copre fino al 90 per cento dell'importo dell'esposizione.
      Le novità della proposta di legge sono le seguenti:

          1) la garanzia è diretta: in caso di inadempimento delle PMI le banche possono rivalersi sul Fondo per gli importi da esso garantiti (90 per cento del finanziamento) anziché continuare a perseguire il confidi, e, successivamente, l'impresa. Quando il Fondo paga in luogo del confidi e dell'impresa, surrogandosi al debitore, acquisisce il diritto di rivalersi sul confidi garante e sulla PMI per le somme pagate. In questo modo si risponde a uno dei requisiti minimi operativi richiesti da Basilea 2 sulle garanzie per considerarle strumenti efficaci di riduzione del rischio di credito: il requisito cosiddetto della «garanzia primaria»; Basilea 2 chiede che il finanziatore possa agire tempestivamente nei confronti del garante senza dover prima escutere il debitore (il Fondo oggi prevede invece il rilascio di una garanzia di natura sussidiaria). Prima di accordare il finanziamento, la banca effettua una valutazione del merito di credito della PMI; per attivare la garanzia del Fondo su quel finanziamento, la banca deve aver previsto di concedere il finanziamento ad un'impresa «economicamente e finanziariamente sana» (così dispone la proposta di legge: questo diviene così un precetto normativo, mentre prima era previsto solo nel regolamento di funzionamento del Fondo). Inoltre, prima che il finanziamento sia erogato dalla banca, l'impresa viene valutata anche dal Fondo Bersani, che fa una seconda valutazione del merito di credito;

          2) la garanzia è accordata sull'esposizione: attualmente la garanzia del confidi non comporta una copertura sull'esposizione, ma solo sulla perdita (che quindi non è quantificabile al momento del rilascio della garanzia). Con le disposizioni di cui all'articolo 10 della proposta di legge la garanzia dei confidi risponde così pienamente al requisito della cosiddetta «copertura esplicita» richiesto da Basilea 2 (la garanzia deve essere correlata a una specifica esposizione in modo che il livello della copertura sia immediatamente quantificabile);

          3) la garanzia è gratuita: oggi la garanzia del Fondo Bersani (che è «sussidiaria» e non «diretta» e quindi molto meno efficace di quella proposta) costa l'1 per cento del finanziamento (si paga una tantum all'ammissione alla garanzia del finanziamento); la stessa garanzia sussidiaria sul mercato costerebbe l'1 per cento sul debito residuo ogni anno; la garanzia proposta è diretta e quindi molto più efficace della sussidiaria (la banca può agire prima sul Fondo e poi sul confidi e successivamente sul debitore principale, l'impresa); sul mercato costerebbe il 2 per cento del finanziamento: si propone che il Fondo conceda tale garanzia «rafforzata» gratuitamente;

          4) è incondizionata e irrevocabile: la garanzia proposta non è sottoposta ad alcun vincolo; è irrevocabile perché tutte le condizioni con le quali è accordata sono controllabili dalla banca;

          5) ha effetti immediati sul pricing applicato alle imprese: infatti questo rafforzamento dei confidi e della controgaranzia

 
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da essi ottenuta sul Fondo Bersani deve produrre vantaggi immediati per le PMI; per questo, la proposta di legge prevede che il confidi, per avere una controgaranzia del Fondo Bersani su un finanziamento, deve applicare alle PMI che richiedono garanzie al confidi un prezzo che non può essere superiore alle spese di istruttoria dell'operazione (le spese di istruttoria si calcolano sul 90 per cento del finanziamento controgarantito) e la remunerazione del rischio deve essere richiesta limitatamente all'importo del finanziamento non coperto dalla controgaranzia (che è solo del 10 per cento);

          6) rating pari a zero del garante: con le norme proposte la garanzia del Fondo Bersani risponde pienamente al requisito del cosiddetto «rating pubblico» cioè rilasciato da un soggetto pubblico con un coefficiente di ponderazione pari a zero. Il Fondo rilascerebbe garanzie equiparabili a quelle dello Stato.

      Basilea 2 chiede che il coefficiente di ponderazione sia pari a zero: questo significa che quando una banca accorda un finanziamento garantito e controgarantito dal Fondo Bersani, con le modalità previste dalla proposta di legge (controgaranzia e garanzia diretta, libera, incondizionata e irrevocabile) non deve accantonare patrimonio di vigilanza per la quota garantita dal Fondo (oggi con le garanzie e controgaranzie del Fondo Bersani il coefficiente di ponderazione secondo Basilea 2 sarebbe pari al 20 per cento: la banca deve accantonare il 20 per cento del finanziamento come patrimonio di vigilanza; con le norme proposte deve accantonare zero!)
      Come già detto, all'articolo 8 della proposta di legge si prevede infatti l'abrogazione delle norme della riforma che disponevano la costituzione di una spa per il Fondo Bersani. Con tale disposizione si prevede, pertanto, la reviviscenza delle norme che prevedevano l'esistenza di un Fondo pubblico centrale. Si propone la ricostituzione di un Fondo pubblico centrale perché deve poter operare con un moltiplicatore adeguato ai fini del finanziamento. Deve infatti avere una consistenza sufficiente: il moltiplicatore misura infatti quanti finanziamenti si possono agevolare con la garanzia rispetto alle risorse disponibili sul Fondo garante.
      Nel futuro, ne siamo certi, il Fondo opererà in prevalenza come strumento di controgaranzia per i sistemi locali di garanzia per assicurare il pieno rispetto dei parametri fissati in ambito internazionale e del principio di sussidiarietà.
      Poiché si prevede un significativo ampliamento dell'operatività del Fondo la sua dotazione è incrementata in misura pari a 100 milioni di euro per l'anno 2006.
      Un'operazione analoga si propone sulla garanzia concessa alle banche dal Fondo Bersani sui finanziamenti. La garanzia del Fondo concessa alle banche è a titolo gratuito e copre i finanziamenti concessi a PMI, economicamente e finanziariamente sane (di durata non inferiore a diciotto mesi e non superiore a dieci anni). Tale garanzia - con la riforma proposta - è diretta, esplicita, incondizionata e irrevocabile ed è concessa a valere sulle risorse del Fondo in misura non superiore all'80 per cento dell'importo di ciascuna operazione. Nei limiti di tale importo, la garanzia copre fino all'80 per cento dell'importo dell'esposizione.
      All'articolo 12, si prevede l'istituzione, presso il Ministero delle attività produttive, di un Fondo per la costituzione di nuovi fondi di garanzia collettiva fidi e per il cofinanziamento regionale con una dotazione iniziale di 100 milioni di euro. Tale Fondo eroga alle associazioni di categoria, in proporzione al numero di imprese associate, ai finanziamenti garantiti in essere e nell'anno un contributo al fondo interconsortile per la costituzione di nuovi confidi nelle aree individuate dall'articolo 1, comma 1, lettera a-bis) del decreto-legge 8 febbraio 1995, n. 32, convertito dalla legge 7 aprile 1995, n. 104. Il Fondo eroga inoltre ai confidi esistenti incentivi alle fusioni mediante un contributo al fondo rischi del confidi risultante dalla fusione in misura pari al 10 per cento dell'ammontare di tale fondo, elevato al 20 per cento nelle aree di declino industriale di cui all'obiettivo 2 del

 
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regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, nonché contributi per spese di informatizzazione e costituzione di banche dati nella struttura organizzativa dei confidi.
      Con decreto del Ministro delle attività produttive, da emanare entro il 31 dicembre 2006, le risorse del Fondo sono attribuite a ciascuna regione a titolo di cofinanziamento di risorse regionali di pari ammontare, in misura inversamente proporzionale alle perdite riscontrate, a fine esercizio, nei confidi regionali nelle misure del 50, del 30 e del 10 per cento delle perdite subite dai confidi regionali nel corso di ciascun esercizio in conseguenza degli interventi di garanzia, e in particolare:

          a) nella misura del 50 per cento, per i confidi, costituiti da almeno due anni, che negli ultimi due esercizi non hanno subìto perdite sugli interventi di garanzia superiori al 2 per cento;

          b) nella misura del 30 per cento, per i confidi che nell'esercizio precedente non hanno subìto perdite sugli interventi di garanzia superiori al 4 per cento;

          c) nella misura del 10 per cento, per i confidi che nell'esercizio precedente non hanno subìto perdite sugli interventi di garanzia superiori al 6 per cento.

      Il limite di reintegro è elevato di un ulteriore 10 per cento quando la garanzia consortile è prestata su operazioni di finanziamento di durata superiore a diciotto mesi, o quando i confidi hanno competenza operativa estesa al territorio regionale. Il limite di reintegro è elevato di un ulteriore 20 per cento per i confidi ubicati nelle aree individuate dall'articolo 1, comma 1, lettera a-bis) del citato decreto-legge 8 febbraio 1995, n.32, e nei territori italiani colpiti da fenomeni di declino industriale rientranti nell'obiettivo 2 di cui al citato regolamento (CE) n. 1260/1999.
      Con il medesimo decreto ministeriale previsto dal comma 3 sono stabiliti i criteri, le modalità e i limiti per la concessione degli incentivi, dei contributi e per il cofinanziamento regionale. La dotazione di tale Fondo, a decorrere dall'anno 2007, è determinata annualmente dalla legge finanziaria, con le modalità di cui all'articolo 11, comma 3, della legge n. 468 del 1978, e successive modificazioni.

 
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